还记得2018年1月民航局、工信部发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》吗？如今，这一备受关注的无人机管理立法工作终于再获进展：据澎湃新闻报道，司法部办公厅于近期向多地去函，将由多部门联合起草的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（送审稿）》及起草说明下发，要求在2019年8月2日前提出意见，反馈给司法部立法四局。该《条例》送审稿及起草说明其分为总则、无人机系统、无人机驾驶员、飞行空域、飞行运行、法律责任、附则等7章，共65条。
成都市一位无人机行业人士告诉澎湃新闻，成都市人民政府办公厅收到材料后，转给成都市无人机产业协会，目前正在搜集意见或建议。
该送审稿起草说明介绍了立法背景：近年来，我国无人驾驶航空器数量规模呈爆发式增长，在促进经济社会发展、推进国防军队建设的同时，带来了一系列矛盾问题，我国无人机管理总体处于“两缺”（主责缺失、法规缺失）、“三乱”（制造乱、销售乱、使用乱）和“五难”（地面管控难、空中发现难、主动处置难、溯源追责难、打击处罚难）状态，特别是用于消费娱乐的无人机基本失管失控，“黑飞”扰航事件频频发生，严重威胁军民航飞行安全和重点目标安全，迫切需要制定顶层法规加以规范引导，更好地维护国家安全、公共安全、飞行安全，促进无人机产业及相关领域快速健康发展。
2017年4月，客流量全国第四的成都双流国际机场连续两天发生无人机干扰民航事件，共造成34个航班备降、40多个航班延误，严重威胁民航飞行安全，首度将这一问题带入公众视野。随后，重庆、南京等地也发生类似事件，引起从公众到决策层的广泛关注，也加速了立法进程。
尤其在今年1月21日，最高领导人在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班的开班式上发表重要讲话，再次强调“要加快科技安全预警监测体系建设，围绕人工智能、基因编辑、医疗诊断、自动驾驶、无人机、服务机器人等领域，加快推进相关立法工作。”
据此次该送审稿的起草说明介绍，这项法规起草工作其实于2014年8月就已正式展开，历经框架设计（2014年8月至2016年1月）、文本拟制（2016年2月至2017年4月)、论证修改（2017年5月至今)3个阶段。
起草拟制法规之前，立法工作组选派精干力量，赴航空发达国家考察，摸清了无人机管理工作国际现状，深入90余家生产企业、6个无人机飞行热点地区调研管用矛盾，掌握了我国无人机管理与使用的底数。集中起草拟制期间，共收集整理20余万字无人机情况资料，归纳形成近13万字法规成果汇编，召开100多次专题会议，解决200多个问题，为法规起草工作奠定了坚实基础。在此基础上，组织专门力量固化全国专项整治活动成果，经百余次易稿，形成《条例》。
《条例》征求意见时，文本先后提交无人驾驶航空器管理部际联席以上会议研究讨论4次，公开及内部征求意见6轮，听取专家组意见5次，组织问卷调查1次。特别是审议稿2018年2月提交空管委第二十二次全会审议并原则通过后，再次向各方公开征求意见，共收到约2.8万封电子邮件或纸质信函，无颠覆性意见。空管委办公室将其中447条有价值意见和建议，归纳为83个问题，组织专题研究，逐一给出解决措施和答复意见。
据介绍，无人机飞行活动管理作为重要内容，《条例》作出如下规范：
在飞行空域划设上，通过划设地面重要目标水平保护范围与限制空中高度相结合的方式，对无人机飞行空域进行分类管理，在明确水平范围的前提下，规定真高50米以下为微型无人机适飞空域，真高120米以下为轻型无人机适飞空域，基本满足了当前用于消费娱乐的无人机空域使用需求。
在飞行计划管理上，突破现行“所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施”的规定，明确微型、轻型、植保无人机在其相应适飞空域和满足一定条件的国家无人机，在特定空域内飞行无需申请飞行计划（轻型、植保无人机在其相应适飞空域内飞行需实时报送动态信息），小型无人机在真高300米以下飞行可适当简化飞行计划审批程序。
在安全责任认定方面，《条例》明确组织无人机飞行的单位和个人是保证飞行安全的第一责任人，除存在明显过错外，无人机与有人驾驶航空器融合飞行发生飞行安全问题的，由组织无人机飞行的一方承担主要责任；无人机之间飞行发生安全问题的，由组织超视距飞行的一方承担主要责任或者共同承担责任。
来源：澎湃新闻、通航圈前文及网络；通航圈综合编辑。
